O episódio do bloco FZA-M-59, na bacia da Foz do Amazonas, representa mais que um caso isolado de demora no licenciamento de exploração petrolífera. Ele evidencia a estrutura de governança pública brasileira, marcada por cacofonia administrativa e entropia normativa, que transformam decisões em processos lentos e paralisados. A partir da análise desse caso, o presente texto propõe medidas que visam a prevenção administrativa e a valorização do papel da advocacia pública consultiva como instrumento de coordenação e inovação dentro da máquina estatal.
1. O caso do bloco FZA-M-59: um percurso de 11 anos
Em 2014 o pedido de licença para perfuração de um único poço exploratório no bloco FZA-M-59 foi protocolado junto ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis. A proposta tinha como objetivo apenas verificar a existência de jazidas, sem a intenção de produção imediata de petróleo. O processo atravessou diversas instâncias: a área técnica e a presidência do Ibama, os ministérios do Meio Ambiente e de Minas e Energia, a Advocacia-Geral da União, a câmara federal de conciliação, o Ministério Público Federal, os ministérios públicos do Amapá e do Pará e o Judiciário. Cada órgão acrescentou uma camada de análise, exigindo relatórios, pareceres e decisões que, em conjunto, prolongaram o trâmite.
Em 2023 o Ibama negou a licença, e em agosto do mesmo ano a Advocacia-Geral da União apresentou um parecer solicitando conciliação. A proposta de conciliação foi arquivada em 2024 por ausência de voluntariedade do Ibama, o que provocou a concessão da licença em outubro de 2025. Apenas dois dias depois a licença foi alvo de ação civil pública que a impugnou, demonstrando a fragilidade das decisões quando submetidas a múltiplos controles.
2. Cacofonia administrativa: múltiplas vozes sem direção
A cacofonia administrativa pode ser comparada a um conjunto de instrumentos musicais tocando partituras diferentes ao mesmo tempo. No contexto brasileiro, ela se manifesta quando diversas instâncias atuam simultaneamente sobre o mesmo objeto, sem um plano comum, ordem de entrada ou direção coordenada. Esse fenômeno não decorre de falhas individuais, mas de uma estrutura institucional que permite que os órgãos autônomos mantenham discursos isolados de independência.
Na prática, a cacofonia se manifesta em duas formas principais:
1. Cacofonia de controles: diferentes órgãos exigem as mesmas informações e realizam diligências repetitivas, sem prevenção, sem centralização procedimental ou compartilhamento de resultados. Esse paralelismo cego gera sobrecarga de trabalho e atrasos.
2. Cacofonia de competências: órgãos se sobrepõem, agem em silos e transferem ao cidadão, aos empreendedores e aos gestores o ônus de percorrer um labirinto orgânico. O processo “passeia” de A para B e de B para C, cada etapa com seu tempo, sua linguagem e seu poder de veto, gera incerteza e desconfiança.
Quando confrontados com discursos contraditórios sobre a legitimidade da ação, o gestor mais seguro tende a não decidir, o que resulta no chamado “apagão das canetas”. Assim, a cacofonia, em vez de acelerar a tomada de decisão, a paralisa.
3. Entropia administrativa: desordem normativa e complexidade crescente
Entropia, no contexto administrativo, refere-se à degradação da ordem organizativa, ao aumento da incerteza e da complexidade na identificação de quem decide e sob quais normas. Entre 1988 e setembro de 2024 foram editadas 7.825.398 normas, equivalente a uma média de 595 normas por dia. Apenas 13% das normas gerais permanecem em vigor, enquanto a maioria se torna obsoleta ou redundante.
O Decreto-Lei 200/1967, que deveria organizar a gestão pública, está em grande parte esvaziado. As tentativas de substituí-lo, de 2009 até a proposta atual de Lei Geral da Gestão Pública, têm sido frustradas pela dificuldade de construir consenso. O resultado é uma proliferação de normas casuísticas, de colegiados e de estruturas que, em vez de facilitar a administração, aumentam a burocracia.
Essa complexidade normativa gera desordem, que se traduz em ineficiência. Quando as normas não são avaliadas, corrigidas ou extintas, elas permanecem como obstáculos que dificultam a tomada de decisão e a implementação de políticas públicas.
4. Experiência administrativa: a solução para a cacofonia e a entropia
A experimentação surge como resposta viável porque produz evidência empírica. Quando a administração testa, mede, corrige, generaliza ou extingue medidas, ela obtém informações que reduzem a incerteza. A experimentação permite controlar estrategicamente o processo, em vez de apenas controlar pontualmente a gestão.
Experimentar não significa adicionar mais vozes ao coro. Ao contrário, a experimentação viabiliza o pluralismo com método, prazo, delimitação de competências e controle. Ela cria regras de conexão que permitem que as instâncias autônomas trabalhem de forma coordenada, reduzindo a cacofonia e a entropia.
5. Prevenção administrativa: aprendendo com o processo judicial
O processo judicial já possui mecanismos de prevenção que evitam decisões conflitantes em juízos potencialmente competentes. Ações conexas são reunidas para decisão conjunta no juízo prevento, definido a partir do registro ou da distribuição da petição inicial. O Código de Processo Civil de 2015 prevê a
