O debate sobre os limites das alterações contratuais no âmbito dos contratos administrativos ganhou nova relevância com a entrada em vigor da Lei nº 14.133/2021, que substituiu a antiga Lei nº 8.666/1993. O texto da nova norma introduziu no artigo 124 a possibilidade de alterações unilaterais e, ao mesmo tempo, deixou em aberto a delimitação numérica das alterações consensuais previstas no inciso II, bem como das alterações quantitativas unilaterais do artigo 124, II, que são regidas pelo princípio da não transfiguração do objeto no artigo 126.
Esse silêncio legislativo gerou um vácuo interpretativo que passou a ser objeto de análise pelos tribunais de contas. No caso do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, a decisão sobre a Consulta nº 1188209-Pleno, relatora Telmo Passareli, estabeleceu que os aditivos bilaterais não estão sujeitos a tetos legais, devendo se submeter apenas a princípios como a vinculação ao instrumento convocatório e à proporcionalidade substantiva. Em contraste, o Tribunal de Contas da União, em seu Acórdão 175320026-Plenário, liderado pelo ministro Augusto Nardes, adotou uma postura mais restritiva, buscando impor por interpretação sistemática limites unilaterais também ao regime consensual.
Na esfera doutrinária, Joel de Menezes Niebhur criticou a interpretação do TCU, argumentando que a ausência de limites percentuais expressos na nova lei não confere à administração e às partes poderes ilimitados. Ele destaca que o legislador da Lei nº 8.666/1993 havia previsto limites de 25 % e 50 % para acréscimos e supressões, respectivamente, e que a omissão atual gera insegurança jurídica e favorece decisões arbitrárias. Por outro lado, Ronny Charles Lopes de Torres defende a aplicação analógica desses limites, sugerindo que os 25 % e 50 % funcionem como parâmetros prudenciais para os aditivos bilaterais. Contudo, ele reconhece que a ausência de limites explícitos não deve ser interpretada como liberdade absoluta, e que a analogia deve ser usada com cautela.
Ambos os autores concordam que a proteção do contratado não deve ser o único critério para a aplicação de limites. Eles defendem a aplicação do princípio da proporcionalidade, que deve ser analisado em três etapas: adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. Essa abordagem permite avaliar se a alteração atende ao fim do contrato, se não há meio menos gravoso para atingir o objetivo e se há equilíbrio entre a medida adotada e as consequências práticas.
Para fundamentar essa análise, os autores propõem o uso do artigo 147 da Lei nº 14.133/2021, que trata das nulidades contratuais. A ideia é que, antes de se decidir pela adoção de um aditivo, o administrador deve comparar a continuidade do contrato com a sua extinção, levando em conta não apenas os custos diretos, mas também os custos de transação, a depreciação do objeto e os impactos sociais decorrentes do atraso na entrega de utilidades públicas. Se a análise demonstrar que a manutenção do contrato, mesmo com o aditivo, é menos prejudicial ao interesse público, essa deve prevalecer, segundo o artigo 147 aplicado de forma analógica.
Em síntese, a discussão atual evidencia a necessidade de uma interpretação mais equilibrada das alterações contratuais. Enquanto alguns tribunais favorecem a flexibilidade do consenso bilateral, outros buscam preservar limites que garantam a isonomia e a competitividade. A proposta de aplicar o princípio da proporcionalidade, aliada ao artigo 147 como critério de avaliação preventiva, oferece uma solução mais completa e alinhada com os objetivos da nova lei de licitações. Essa abordagem reconhece a autonomia das partes, mas não a sobrepõe ao interesse público, assegurando que as decisões de alteração sejam fundamentadas em critérios técnicos, econômicos e sociais.
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